Voorzienbaarheid onder de Omgevingswet vraagt om een gerichte correctie
Voorzienbaarheid onder de Omgevingswet vraagt om een gerichte correctie
Reactie op A.G. Bregman en M.E. Stuiver, ‘Actieve risicoaanvaarding bij nadeelcompensatie onder de Omgevingswet’, TBR 2026/113
Bregman en Stuiver signaleren terecht dat artikel 15.5 Omgevingswet een moeilijk te rechtvaardigen onderscheid tussen particuliere woningkopers kan veroorzaken. Hun voorkeur om actieve risicoaanvaarding voor deze kopers geheel buiten toepassing te laten, overtuigt mij echter niet. Daarmee wordt een beperkte uitzondering uitgebreid tot alle particuliere woningkopers met waardevermindering, zodat actieve risicoaanvaarding hun niet meer kan worden tegengeworpen. De overige voorwaarden voor nadeelcompensatie blijven gelden, maar een belangrijke begrenzing van de aanspraak vervalt. De gevolgen voor het stelsel van nadeelcompensatie, de financiering van ruimtelijke ontwikkelingen en de positie van de betalende initiatiefnemer krijgen daarbij onvoldoende gewicht.
De achtergrond van de uitzondering
De bescherming van de consumentkoper moet worden begrepen vanuit het doorschuifsysteem. De wetgever wilde globale en flexibele omgevingsplannen faciliteren zonder bij voorbaat schade te vergoeden voor alle theoretische mogelijkheden daarvan. Daarom is het moment waarop vergoeding van indirecte schade kan worden gevraagd, verschoven naar de vergunningverlening of de activiteit.¹
Daardoor kan tussen planvaststelling en verwezenlijking van een ontwikkeling onzekerheid blijven bestaan die de verkoopprijs beïnvloedt. Artikel 15.5 beoogt die schaduwwerking te beperken door onder bepaalde voorwaarden de aanspraak van de consumentkoper te behouden. De toelichting omschrijft deze bescherming uitdrukkelijk als de keerzijde van het doorschuiven. De wetgever heeft daarmee geen algemene afstand genomen van actieve risicoaanvaarding.¹
Daarbij past een precisering. De regering heeft niet vastgesteld dat globalere omgevingsplannen steeds meer schaduwschade veroorzaken. Zij heeft onderkend dat het doorschuiven de kans daarop kan vergroten, afhankelijk van onder meer de planinhoud en de marktomstandigheden. Een algemene regeling voor schaduwschade werd niet wenselijk geacht.¹
De stap van deze specifieke bescherming naar het geheel uitschakelen van actieve risicoaanvaarding bij particuliere woningkoop vergt daarom een zelfstandige rechtvaardiging. De oorspronkelijke bedoeling van artikel 15.5 biedt daarvoor naar mijn oordeel onvoldoende steun.
Een bestaande ongelijkheid rechtvaardigt niet iedere oplossing
Het verschil tussen twee kopers kan scherp uitvallen. De eerste koopt nadat een voldoende concreet beleidsvoornemen openbaar is gemaakt, maar vóór de relevante wijziging van het omgevingsplan. Hem kan actieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen. De tweede koopt na die wijziging en wordt, wanneer aan de voorwaarden van artikel 15.5 is voldaan, beschermd. Voor die tweede koper kan de ontwikkeling juist duidelijker zijn geworden. Toch verkeert hij bij de beoordeling van zijn aanspraak in een gunstiger positie.²
Dat is een serieus bezwaar tegen de huidige afbakening. Het betekent echter niet dat de bescherming noodzakelijkerwijs naar alle particuliere woningkopers moet worden uitgebreid. Ook een beperktere uitzondering of een gerichte voorziening voor de gevolgen van het doorschuiven verdient onderzoek.
Actieve risicoaanvaarding berust op de gedachte dat een koper bij zijn investeringsbeslissing rekening behoort te houden met voldoende kenbare risico’s. Daarbij is niet beslissend of hij daadwerkelijk een lagere prijs heeft bedongen. De voorzienbare ontwikkeling behoort tot de omstandigheden waaronder hij koopt. Die risicoverdeling wordt verlaten wanneer ook de koper die volledig op de hoogte is van een concreet aangekondigde ontwikkeling, op dit punt wordt beschermd tegen de gevolgen van zijn investeringsbeslissing.³
De voorgestelde verruiming staat op gespannen voet met de wetgevingsgeschiedenis
De regeling van planschade en nadeelcompensatie is al geruime tijd mede gericht op het beheersen van schadeaanspraken en de daarmee verbonden financiële en bestuurlijke lasten.
De memorie van toelichting bij de Wro beschrijft de toename van het aantal verzoeken, de toegewezen verzoeken en de hoogte van de vergoedingen als aanleiding om de bestaande regeling te herzien. De regering koos voor een tegemoetkoming, wettelijke verankering van het normale maatschappelijke risico, een indieningstermijn en maatregelen tegen lichtvaardige claims. Het leerstuk van risicoaanvaarding werd uitdrukkelijk behouden.³
Daarbij moet worden onderkend dat de regering destijds een principiële inperking van het recht op planschadevergoeding afwees. De inzet was een gerichtere en beter beheersbare regeling. Die geschiedenis kan dus niet worden teruggebracht tot de stelling dat vermindering van schadevergoeding steeds het enige doel was. Wel blijkt daaruit een duidelijke keuze om aanspraken te begrenzen en de financiële gevolgen van ruimtelijke besluitvorming beheersbaar te houden.
Bij de voorbereiding van de Omgevingswet is die lijn voortgezet. In de brief van 19 mei 2016 verbindt de minister het doorschuiven aan het mogelijk maken van globale plannen en het voorkomen van vergoeding voor niet benutte mogelijkheden. Een forfait moest de financiële uitvoerbaarheid bevorderen en hoge behandelingslasten van weinig kansrijke verzoeken beperken. Een algemene schaduwschaderegeling werd mede afgewezen vanwege de verwachte aanzuigende werking op claims en de belemmeringen voor besluitvorming. Tegelijkertijd bleef het uitgangspunt dat het Nederlandse stelsel ruimhartig en voor de burger toegankelijk zou blijven.⁴
De auteurs onderkennen de oorspronkelijke vrees voor een aanzuigende werking op claims en bespreken ook het schrappen van artikel 15.5 met een alternatieve voorziening tegen schaduwschade. Niettemin geven zij de voorkeur aan verruiming. Naar mijn oordeel rechtvaardigt het aangevoerde streven naar rust op de woningmarkt die keuze onvoldoende.
Het zonder meer uitschakelen van actieve risicoaanvaarding voor een gehele categorie kopers is een ingrijpende koerswijziging. Er ontstaat ruimte voor aanspraken die nu op deze grond worden afgewezen. Hoe groot het effect zal zijn, vergt onderzoek, maar de richting is duidelijk: de kring van potentieel gerechtigden wordt ruimer. Naar mijn oordeel wordt daarmee fors afbreuk gedaan aan de langdurig nagestreefde begrenzing van schadeaanspraken, zonder dat de noodzaak en financiële gevolgen van die verruiming voldoende zijn onderbouwd.
De woorden ‘in ieder geval’ bieden geen algemene vrijstelling
De auteurs suggereren dat gemeenten de woorden ‘in ieder geval’ kunnen aangrijpen om particuliere woningkopers nooit actieve risicoaanvaarding tegen te werpen.
Die woorden laten ruimte voor andere situaties waarin een risico niet is aanvaard. Daaruit volgt echter niet dat gemeenten een wettelijke uitsluitingsgrond voor een gehele groep naar eigen inzicht buiten werking mogen stellen. Artikel 4:126, tweede lid, onder a, Awb bepaalt dat schade voor rekening van de aanvrager blijft voor zover hij het risico daarvan heeft aanvaard. Artikel 15.5 maakt daarop een omschreven uitzondering.²
Een uitleg waarbij de voorwaarden van die uitzondering voor particuliere woningkopers feitelijk hun betekenis verliezen, vraagt meer dan een beroep op redelijkheid. Het gaat dan om een fundamentele verschuiving van de risicoverdeling. Die behoort, als zij wenselijk wordt geacht, uitdrukkelijk door de wetgever te worden beoordeeld.
De betalende initiatiefnemer ontbreekt in de afweging
Een verruiming van de aanspraken raakt niet uitsluitend de gemeente. Bij ruimtelijke ontwikkelingen wordt nadeelcompensatie veelal op de initiatiefnemer verhaald. Een gemeente die ruimhartiger wil vergoeden, beslist dan mogelijk over de financiële lasten van een ander.
Voor het contractueel afwentelen van wettelijke nadeelcompensatie op de initiatiefnemer biedt artikel 13.3c Omgevingswet de grondslag. Het arrest Nunspeet laat zien dat contractuele instemming op zichzelf onvoldoende is wanneer een verhaalsbeding het publiekrechtelijke stelsel onaanvaardbaar doorkruist. Dat arrest betrof het toenmalige WRO-stelsel; inmiddels bestaat een wettelijke grondslag voor schadevergoedingsovereenkomsten. De betekenis ervan blijft dat instemming met een overeenkomst niet iedere afwenteling rechtmatig maakt.⁵
Artikel 13.3c Omgevingswet verwijst naar schadevergoeding op grond van artikel 4:126 Awb in samenhang met artikel 15.1 Omgevingswet. Daarmee is niet zonder meer een grondslag gegeven voor verhaal van vergoedingen die de gemeente toekent door een toepasselijke uitsluitingsgrond vrijwillig te negeren. De initiatiefnemer met wie een schadevergoedingsovereenkomst is gesloten, is bovendien belanghebbende bij het toekenningsbesluit en kan de rechtmatigheid daarvan bestrijden.⁶
Als de wetgever de wettelijke aanspraak daadwerkelijk verruimt, kan dat ook gevolgen hebben voor de verhaalbare vergoeding. Juist daarom moet bij een wetswijziging uitdrukkelijk worden onderzocht wie de extra lasten draagt. Die vraag kan niet worden afgedaan met de constatering dat de koper bescherming verdient.
Ook het beroep op het égalitébeginsel overtuigt mij in dit verband onvoldoende. Dat beginsel rechtvaardigt compensatie van een bijzondere en abnormale last, maar beslist niet zelfstandig welke betekenis aan een bewust aanvaard risico moet worden toegekend. Evenmin verklaart het waarom ruimere bescherming van de koper uiteindelijk voor rekening moet komen van een individuele ontwikkelaar. Die ontwikkelaar realiseert met zijn project veelal tevens een algemeen belang, bijvoorbeeld de bouw van woningen.
Ruimtelijke ontwikkelingen staan al onder druk
De uitvoeringspraktijk kan bij deze discussie niet buiten beschouwing blijven. Netcongestie en stikstofproblematiek kunnen de voorbereiding en realisatie van ruimtelijke ontwikkelingen aanzienlijk bemoeilijken. De onzekerheid over de uitvoerbaarheid van projecten wordt ook door de overheid onderkend.⁷
Daar komen financiële verplichtingen bij. Onder de Omgevingswet bestaan naast het reguliere kostenverhaal mogelijkheden om financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied te verlangen. In het bijzonder de publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdrage vormt een verruiming ten opzichte van de Wro. Dat betekent niet dat iedere gemeentelijke kostenpost verhaalbaar is of dat ieder project meer betaalt, maar wel dat het instrumentarium voor financiële bijdragen is uitgebreid.⁸
Een algemene verruiming van nadeelcompensatie kan daar een aanvullende last bovenop leggen. Dat kan gevolgen hebben voor de haalbaarheid, grondbiedingen, financiering en voortgang van projecten. Een voorstel dat mede wordt verdedigd vanuit rust op de woningmarkt, moet ook deze mogelijke gevolgen voor het woningaanbod onderzoeken. Alleen wijzen op het belang van bestaande woningeigenaren is daarvoor te beperkt.
Gemeentelijke betaling vergt eveneens een rechtvaardiging
Wanneer een ruimere vergoeding niet op de initiatiefnemer kan worden verhaald, betekent dat niet dat de gemeente haar zonder nadere afweging uit algemene middelen kan betalen.
Een onverplichte tegemoetkoming is niet bij voorbaat uitgesloten. Wel moet duidelijk zijn op welke bevoegdheid en juridische grondslag zij berust, welk publiek belang zij dient en hoe een consistente behandeling van vergelijkbare gevallen wordt gewaarborgd. Daarnaast is begrotingsdekking nodig. Artikel 189 Gemeentewet regelt dat laatste; het schept op zichzelf geen aanspraak op schadevergoeding.⁹
Daarbij moet worden verklaard waarom iemand die een voorzienbaar risico bij aankoop heeft aanvaard, uit gemeenschapsgeld wordt gecompenseerd. Anders wordt het aangevoerde gelijkheidsprobleem slechts verplaatst: van het onderscheid tussen twee groepen kopers naar de verdeling van lasten tussen kopers, initiatiefnemers en de gemeenschap.
De ongerijmdheid in artikel 15.5 verdient herstel. Naar mijn oordeel ligt een gerichte heroverweging van de uitzondering meer voor de hand dan het prijsgeven van actieve risicoaanvaarding voor alle particuliere woningkopers. Een beperkte bescherming die samenhangt met het doorschuifsysteem mag niet zonder voldoende onderbouwing uitgroeien tot een algemene uitsluiting van actieve risicoaanvaarding bij particuliere woningkoop.
Voetnoten
¹ Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, §§ 2.1.2.1, 2.1.2.7 en 2.1.2.8 en de artikelsgewijze toelichting op artikel 15.5. Zie ook Kamerstukken II 2018/19, 34 986, nr. 7, beantwoording over consumentenkoop en schaduwschade.
² Artikel 15.5 Omgevingswet en artikel 4:126 Awb.
³ Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, § 5.2.1 en de toelichting op afdeling 6.1.
⁴ Kamerstukken II 2015/16, 33 962, nr. 185, brief van 19 mei 2016, § 2.1.
⁵ HR 2 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003, r.o. 3.6.3 tot en met 3.6.5.
⁷ Rijksvastgoedbedrijf, ‘Groei, stikstof en netcongestie in Stand van de Uitvoering’, 27 oktober 2026.
⁸ Informatiepunt Leefomgeving, ‘Regeling publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdragen’, met verwijzingen naar de wettelijke regeling en de Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet.