Normaal maatschappelijk risico Archieven

Tel: +31 (0) 513 650 665

Normaal maatschappelijk risico

De jurisprudentie aangaande het normale maatschappelijke risico (nmr) is meer dan 10 jaar na de introductie van het nmr in het planschaderecht nog volop in ontwikkeling. Afgelopen week waren er twee uitspraken die bijdragen aan een verdere verfijning van de jurisprudentie met betrekking tot toepassing van de drempel aangaande het nmr. Tijd voor een update.

In artikel 6.2, eerste lid Wro is bepaald dat binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening blijft van de aanvrager. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat aan dit lid zelfstandige betekenis toekomt.
Bij de invulling van het begrip normaal maatschappelijk risico is het volgende van belang. Uit de toelichting van de Wro blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk heeft willen grijpen op de toelichting bij het oorspronkelijke wetsontwerp inzake artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de in de jaren ’80 op basis van de daarvan geformuleerde jurisprudentie van de kroon. Veelal is daarbij sprake van inbreuken welke niet verder gaan dan met de algemene sociale situatie in overeenstemming is, dan wel voortvloeien uit het gegeven dat een burger met anderen op een beperkt grondgebied leeft en de nadelen daarvan voor lief heeft te nemen.

Voor de invulling die de Afdeling bestuursrechtspraak geeft aan het normaal maatschappelijk risico verwijs ik naar bijvoorbeeld AbRS 9 oktober 2013, zaaknr. 201209175/1/A2, waarin de Afdeling als volgt overweegt:

‘Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201113115/1/T1/A2) moet de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.’

Uit de tot nu toe ontstane jurisprudentie blijkt dat de volgende omstandigheden van belang zijn voor de vraag of de schade tot het normaal maatschappelijk risico kan worden gerekend.

In de eerste plaats komt naar mijn mening zelfstandige betekenis toe aan het begrip normaal maatschappelijke ontwikkeling. Het gaat om algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen zijn ook relevant indien deze nog niet hun weerslag hebben gevonden in het planologisch beleid.

Het criterium ‘liggen in de lijn der verwachtingen’ ziet op een zekere vorm van voorzienbaarheid. Anders dan bij de normale voorzienbaarheid hoeft er geen sprake te zijn van een concreet en ter openbare kennis gebracht beleidsvoornemen. Er is sprake van abstracte voorzienbaarheid. Bepalend is voorts niet zoals bij de normale voorzienbaarheid het moment van aankoop van de onroerende zaak, doch is bepalend het moment onmiddellijk voorafgaand aan de planologische wijziging. AbRS 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1381.

Voorts is de ruimtelijke structuur van de omgeving van belang. Beoordeeld dient te worden of de ontwikkeling naar haar aard en naar de omvang in de structuur van de omgeving past. Daarbij is niet de feitelijke structuur van de omgeving bepalend maar de planologische structuur van de omgeving. Zie AbRS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530.

Ook dient te worden onderzocht of de ontwikkeling past binnen het door de gemeente gevoerde planologisch beleid. Andersluidend beleid kan met zich meebrengen dat de ontwikkeling op deze plaats niet in de lijn der verwachtingen lag. Het ontbreken van beleid staat mijns inziens niet in de weg aan het niet in de lijn der verwachtingen liggen.

Ook de omvang van het nadeel is een relevante omstandigheid. Met betrekking tot de omvang van de schade kan in zijn algemeenheid worden gesteld dat naarmate de omvang van de schade per schade object toeneemt het moeilijker wordt om de (gehele) schade onder het normaal maatschappelijke risico te scharen Zie AbRS 30 mei 2012, zaaknr. 201104496/1/T1/A2. De omvang van de schade is een aspect dat een rol kan spelen bij het antwoord op de vraag of de ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling betreft die in de lijn der verwachting lag, maar aan dit aspect komt bij de bepaling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico geen zelfstandige betekenis toe. Nu de omvang van het planologische nadeel zich uit in de hoogte van het schadebedrag, is voor een extra correctie in de vorm van het achterwege laten van een verhoging van het normaal maatschappelijk risico bij een hoog schadebedrag dan ook geen aanleiding. Zie AbRS 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1436. Zie ook AbRS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3272.

Ook de aard van het nadeel is een relevante omstandigheid. Het ene nadeel kan in de betreffende situatie minder in de lijn der verwachtingen liggen dan het andere nadeel. Ook kan de aard van het nadeel überhaupt geen normale maatschappelijke ontwikkeling zijn. Zie bijvoorbeeld AbRS 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1884 r.0. 24.

In de relevante omstandigheden wordt in de jurisprudentie ook de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager genoemd. Met betrekking tot deze afstand wordt in de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530 overwogen dat aan de omstandigheid afstand geen zelfstandige betekenis toekomt.

De Afdeling overweegt:

‘Aan de korte afstand, daargelaten dat deze bij een inbreidingslocatie als het plangebied niet ongebruikelijk is, komt hier geen zelfstandige betekenis toe, omdat de omvang van de waardevermindering van de woningen wordt bepaald door de afstand van de woningen tot locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden, zodat het ervoor dient te worden gehouden dat de korte afstand reeds in de waardevermindering van de woningen is verdisconteerd.’

In de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2620 wordt de uitspraak van 2 maart 2016 bevestigd. In rechtsoverweging 9.8 overweegt zij als volgt:

‘Voor zover de schade die de aanvragers als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan hebben geleden, niet uitstijgt boven vijf procent van de waarde van de woningen onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft de rechtbank niet onderkend dat het college die schade ten onrechte niet voor hun rekening heeft gelaten. Dat, naar Haute Equipe heeft gesteld, maar Langhout heeft bestreden, de planologische ontwikkeling op relatief korte afstand van de woningen heeft plaatsgevonden, leidt niet tot een ander oordeel. Aan de korte afstand, daargelaten dat deze bij een locatie als het plangebied niet ongebruikelijk is, komt hier geen zelfstandige betekenis toe, omdat de omvang van de waardevermindering van de woningen wordt bepaald door de afstand van de woningen tot de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden, zodat het ervoor dient te worden gehouden dat de korte afstand reeds in de waardevermindering van de woningen is verdisconteerd.’

Het afstandscriterium speelt bij de vraag of de litigieuze planologische wijziging op die (korte) afstand in de lijn der verwachtingen lag, of eerst op grotere afstand mocht worden verwacht. De Afdeling bevestigt dit standpunt in een tweetal uitspraken d.d. 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1434 en ECLI:NL:RVS:2019:1436. Echter ook in die toetsing voegt het afstandscriterium mijns inziens niets toe omdat indien wordt geoordeeld dat de ontwikkeling op een dergelijk korte afstand niet had behoeven te worden verwacht, dat ook kan worden ondervangen door te stellen dat de ontwikkeling niet past in de planologische structuur van de omgeving.

Uit onder meer AbRS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530 volgt dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is en daarbij komt het bestuursorgaan beoordelingsruimte toe. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.

Met betrekking tot toepassing van de drempel wijs ik erop dat de Afdeling in een aantal zaken de drempel heeft verhoogd naar 5 % van de waarde van de onroerende zaak voorafgaand aan de planologische wijziging. Ik wijs op AbRS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2071 en op de uitspraken van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:572 en 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1198 en 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2396, waarin een drempel van 5% is geaccepteerd. De drempel van 5% is relatief hoog in vergelijking tot de drempel van 2% die in artikel 6.2, tweede lid, van de Wro is neergelegd, maar in de in de hierboven genoemde jurisprudentie werd een dergelijke drempel aanvaardbaar geacht. Ook in de uitspraken van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2543 en AbRS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2502 werden hogere drempels toegepast.

Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat inbreiding een normale maatschappelijke is en indien ook aan de andere relevante omstandigheden is voldaan (de ontwikkeling past in het planologisch beleid en past in de bestaande planologische structuur van de omgeving) een drempel van 5 % kan worden toegepast. Indien de inbreidingslocatie ook kenmerken van een uitbreidingslocatie vertoont geldt hetzelfde. Zie 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2620 en AbRS 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1434 en ECLI:NL:RVS:2019:1436. Voor een zuivere uitbreidingslocatie geldt kennelijk dat deze in beginsel minder in lijn der verwachtingen ligt. Hoewel de uitspraak AbRS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2502 maar ook ECLI:NL:RVS:2019:1436. anders zouden kunnen doen vermoeden. Ook bij de toename geluidbelasting van vliegverkeer bij Schiphol ECLI:NL:RVS:2014:572 werd een drempel van 5 % gehanteerd.

In het kader van vorenstaande wijs ik erop dat het normale maatschappelijke risico is gebaseerd op het égalité-beginsel. Het beginsel van de gelijke verdeling van publieke lasten. Dit beginsel is weer gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel. Er vindt geen vergoeding plaats van de schade als gevolg van planologische wijzigingen, indien een planologische wijziging niets meer doet dan het vastleggen van beperkingen die voortvloeien uit het feit, dat de burger tezamen met anderen op een beperkt territoir in een gemeenschap verenigd leeft. Bij een verdergaande aantasting is sprake van een abnormale last en wordt het evenwicht in de gelijke verdeling van publieke lasten doorbroken. Ik zie in beginsel niet in waarom bij de ene normale maatschappelijke ontwikkeling (inbreiding) een andere drempel geldt dan bij een andere normale maatschappelijke ontwikkeling (bijvoorbeeld uitbreiding). Of het moet zo zijn dat uitbreiding in algemeenheid minder in de lijn der verwachtingen ligt dan inbreiding.