Artikel 6 EVRM bij planschade en nadeelcompensatie; is sprake van equality of arms?

Bij planschade en nadeelcompensatie kan een groot deel van het juridische debat gaan over de vraag welke vergelijking moet worden gemaakt, welke schadefactoren relevant zijn en welk normaal maatschappelijk risico moet worden toegepast. Maar uiteindelijk komt vrijwel iedere zaak waarin waardevermindering van een onroerende zaak wordt gesteld op hetzelfde punt uit.  Hoeveel is de onroerende zaak in waarde gedaald? En juist bij die vraag krijgt het oordeel van een deskundige binnen het bestuursrecht een bijzondere betekenis. Dat roept bij mij al geruime tijd een meer fundamentele vraag op. Is de bestuursrechtelijke rechtsgang bij planschade en nadeelcompensatie, voor zover het gaat om de vaststelling van waardevermindering, daadwerkelijk voldoende met waarborgen omkleed?

En heeft de burger binnen deze procedure een werkelijk gelijkwaardige mogelijkheid om de door het bestuursorgaan, en eventueel later door de bestuursrechter, gevolgde taxatie effectief te bestrijden? Daarbij komt artikel 6 EVRM in beeld.

De bijzondere positie van het deskundigenadvies

De gebruikelijke gang van zaken is bekend. Een gemeente ontvangt een aanvraag om tegemoetkoming in planschade of nadeelcompensatie en schakelt een onafhankelijke deskundige in. Die deskundige beoordeelt de juridische uitgangspunten, maakt de vereiste vergelijking en laat de eventuele waardevermindering taxeren. Wanneer het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de deskundige onafhankelijk is en het advies voldoende inzichtelijk is gemotiveerd, mag het bestuursorgaan daar in beginsel op afgaan. Dat uitgangspunt is op zichzelf begrijpelijk. Een bestuursorgaan beschikt immers meestal niet zelf over de specialistische juridische en taxatietechnische kennis die voor een dergelijke beoordeling noodzakelijk is.

Het probleem ontstaat naar mijn mening bij de volgende stap. Stel dat de gemeentelijke deskundige de waardevermindering van een woning begroot op € 30.000. De eigenaar is het daarmee niet eens en schakelt zelf een gekwalificeerde deskundige in. Die komt, na eigen onderzoek en met een gemotiveerd rapport, uit op een waardevermindering van € 70.000. Men zou verwachten dat de bestuursrechter vervolgens onderzoekt welke van beide waarderingen het meest overtuigend is. Zo eenvoudig werkt het bestuursrecht echter niet.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat het enkele bestaan van een verschil tussen twee deskundigenwaarderingen niet betekent dat de door het bestuursorgaan gevolgde taxatie onjuist is. Taxeren is volgens de Afdeling niet uitsluitend het toepassen van een rekenmethode. Daarbij spelen ook kennis, ervaring en intuïtie van de taxateur een rol. Daarom toetst de bestuursrechter een taxatie terughoudend. De vraag is in belangrijke mate of het bestuursorgaan, gelet op de wijze van totstandkoming, de inhoud en de motivering van het advies, redelijkerwijs op het deskundigenoordeel mocht afgaan. Daarmee krijgt het eerste deskundigenadvies een sterke procesrechtelijke uitgangspositie. De burger kan een contra-expertise overleggen. Maar een andere waardering is op zichzelf niet voldoende. Er moeten concrete aanknopingspunten worden aangedragen voor twijfel aan de juistheid, volledigheid, zorgvuldigheid of inzichtelijkheid van het advies waarop het bestuursorgaan zich heeft gebaseerd. Daar zit naar mijn mening een belangrijke onbalans in het bestuursschaderecht.

NB: Geldt zowel voor de derde-belanghebbende als voor de verzoeker om nadeelcompensatie of planschade.

Het bestuursorgaan beschikt daarmee over een deskundigenadvies waarop het onder bepaalde voorwaarden mag vertrouwen. De burger kan daar een eigen deskundigenrapport tegenover stellen, maar een afwijkende waardering is op zichzelf onvoldoende. Dat roept de vraag op of beide partijen bewijsrechtelijk werkelijk op gelijke hoogte staan.Dat roept de vraag op of beide partijen bewijsrechtelijk werkelijk op gelijke hoogte staan. Daarmee komen we bij artikel 6, eerste lid, EVRM. Dit artikel waarborgt bij de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen het recht op een eerlijk proces door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Een belangrijk onderdeel daarvan is het beginsel van equality of arms. Partijen moeten een redelijke mogelijkheid hebben hun standpunt aan de rechter voor te leggen zonder dat één van hen daarbij in een wezenlijk nadeliger positie verkeert dan de andere. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in het arrest Korošec benadrukt dat het uit artikel 6 EVRM voortvloeiende beginsel van equality of arms ook betekenis heeft voor de wijze waarop in een procedure met deskundigenbewijs wordt omgegaan. Daarbij is onder meer van belang welke positie de deskundige in de procedure inneemt, welk gewicht aan diens oordeel wordt toegekend en of de andere partij daadwerkelijk voldoende mogelijkheden heeft om dat deskundigenoordeel effectief te weerspreken.

Voor planschade- en nadeelcompensatieprocedures is dat naar mijn mening bijzonder relevant. Wanneer aan een deskundigenadvies een zwaarwegende betekenis wordt toegekend, terwijl een afwijkende waardering van een door de burger ingeschakelde deskundige op zichzelf onvoldoende is om aan dat advies te twijfelen, rijst de vraag of de burger daadwerkelijk een gelijkwaardige mogelijkheid heeft om zijn standpunt aan de rechter voor te leggen.

De kernvraag die Korošec voor deze procedures oproept, is daarmee niet alleen of de burger formeel tegenbewijs kan leveren, maar of hij daadwerkelijk een reële en gelijkwaardige mogelijkheid heeft om een voor de beslissing zwaarwegend deskundigenoordeel effectief te bestrijden.

De taxatie

Onder het oude planschaderecht van de Wro bestond een aanzienlijk verschil tussen een reguliere marktwaardetaxatie en een planschadetaxatie. Bij planschade werd immers niet eenvoudig de feitelijk bestaande situatie vóór en na een ontwikkeling gewaardeerd. Eerst moest een planologische vergelijking worden gemaakt. Aan beide zijden van die vergelijking werd in beginsel uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het planologische regime, ongeacht of deze feitelijk waren gerealiseerd.

De taxateur waardeerde daardoor twee juridisch geconstrueerde situaties. Een perceel kon feitelijk bijvoorbeeld uit onbebouwd grasland bestaan, terwijl onder het oude bestemmingsplan omvangrijke bebouwing mogelijk was. Die maximale mogelijkheden moesten dan in de waardering worden betrokken. Een planschadetaxatie onder de Wro was daarom wezenlijk iets anders dan uitsluitend het bepalen van de marktwaarde van de feitelijk aanwezige situatie.

Met hoofdstuk 15 Omgevingswet is dat veranderd. Bij indirecte nadeelcompensatie wordt bij vergunningplichtige activiteiten aan de oude zijde uitgegaan van de bestaande feitelijke legale situatie. Daarmee komt de waardering veel dichter bij hetgeen een vastgoedtaxateur bij een reguliere marktwaardering doet. De taxateur kijkt immers naar een daadwerkelijk bestaande woning in haar daadwerkelijk bestaande omgeving en beoordeelt welke betekenis die omstandigheden voor de waarde hebben. Dat is een wezenlijk verschil met de Wro.

Toch is een nadeelcompensatietaxatie onder de Omgevingswet niet volledig gelijk aan een gewone marktwaardetaxatie. Aan de nieuwe zijde moet immers worden gewaardeerd welke situatie ontstaat bij de verleende omgevingsvergunning?

Dat heeft ook gevolgen voor de vraag welke deskundigheid nodig is. Voor het zuivere waarderingsgedeelte, referentietransacties, lokale marktkennis, waardedruk, locatie-effecten en de reactie van marktpartijen,  komt een nadeelcompensatietaxatie onder de Omgevingswet veel dichter bij het reguliere werkterrein van de vastgoedtaxateur.

Maar voorafgaand aan die waardering moeten nog steeds juridische vragen worden beantwoord. Wat behoort tot de bestaande feitelijke, legale situatie? Wat maakt de omgevingsvergunning precies mogelijk? Van welke maximale benutting van die vergunning moet worden uitgegaan? Welke schadefactoren vloeien daaruit voort? Welke waardeverandering staat causaal in verband met de schadeveroorzakende activiteit? Dat zijn geen gewone taxatievragen.

Daarom moeten naar mijn mening twee soorten deskundigheid goed uit elkaar worden gehouden: juridische deskundigheid op het gebied van planschade en nadeelcompensatie, en taxatietechnische deskundigheid op het gebied van het betreffende vastgoed. De een kan de ander niet zonder meer vervangen.

Deskundigheid is niet hetzelfde als registratie. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 24 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2983) nadere lijnen uitgezet over de deskundigheid van taxateurs in planschadezaken. Wanneer een taxateur in de juiste hoedanigheid volwaardig lid is van een relevante beroepsorganisatie, mag in beginsel van diens deskundigheid worden uitgegaan. Maar wanneer dat niet het geval is, moet de deskundigheid anderszins objectief en controleerbaar worden aangetoond. Daarbij kunnen onder meer opleiding, permanente educatie en ervaring met het taxeren van onroerende zaken en planschadezaken relevant zijn.

Maar ook hier ontstaat een interessante vervolgvraag. Het NRVT kent kamers voor verschillende vastgoedsegmenten, maar geen afzonderlijke kamer of specialisatie voor planschade of nadeelcompensatie. Een registratie als taxateur waarborgt dus taxatiedeskundigheid binnen een bepaald vastgoedsegment, maar bewijst op zichzelf geen specifieke kennis van het bestuursrechtelijke schadevergoedingsrecht. Omgekeerd maakt deskundigheid in planschade en nadeelcompensatie iemand nog niet automatisch tot taxatiedeskundige. Juist daarom moet duidelijk zijn wie binnen een deskundigenonderzoek voor welk oordeel verantwoordelijk is.

Wanneer de bestuursrechter twijfelt of nadere deskundige voorlichting noodzakelijk acht, kan hij op grond van artikel 8:47 Awb zelf een deskundige benoemen. In planschade- en nadeelcompensatiezaken kan daarbij de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, de StAB, worden ingeschakeld. Dat biedt op het eerste gezicht een belangrijke extra waarborg. De StAB is immers niet de deskundige van het bestuursorgaan, maar wordt door de bestuursrechter ingeschakeld. De Afdeling heeft bovendien geoordeeld dat de wijze waarop een StAB-advies tot stand komt als zodanig niet in strijd is met artikel 6 EVRM. Partijen kunnen hun standpunten naar voren brengen en op het deskundigenonderzoek reageren. Daarmee is de discussie naar mijn mening echter nog niet beëindigd. Voor een StAB-advies geldt eveneens dat de bestuursrechter daar in beginsel op mag afgaan wanneer het zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende inzichtelijk en concludent is. Een andere waardering door een deskundige van een partij betekent ook hier niet automatisch dat het StAB-advies onjuist is.

Daarmee ontstaat opnieuw dezelfde vraag. Heeft de burger, zowel aanvrager als derde-belanghebbende, daadwerkelijk een gelijkwaardige mogelijkheid het voor hem nadelige deskundigenoordeel inhoudelijk te bestrijden?

Wanneer de bestuursrechter de StAB inschakelt, ligt het naar mijn mening op de weg van de bestuursrechter om erop toe te zien dat degene die het beslissende taxatietechnische oordeel geeft daarvoor voldoende deskundig is. Artikel 8:47 Awb biedt de bestuursrechter immers de bevoegdheid de deskundige te benoemen. Als de taxateur niet beschikt over een kwalificatie waaruit zijn deskundigheid zonder meer kan worden afgeleid, moet naar mijn mening objectief en controleerbaar kunnen worden vastgesteld waarom deze persoon geschikt is om juist deze waardering uit te voeren. Daarbij dient onder meer te worden gekeken naar ervaring met planschade- en nadeelcompensatietaxaties.

En hetzelfde geldt naar mijn mening wanneer iemand niet zelf taxeert, maar wel een taxatierapport van een ander inhoudelijk beoordeelt. Wie een professioneel taxatierapport inhoudelijk verwerpt, corrigeert of van een doorslaggevend kwaliteitsoordeel voorziet, begeeft zich eveneens op taxatietechnisch terrein. Ook daarvoor moet de benodigde deskundigheid aantoonbaar aanwezig zijn.

Dat brengt mij terug bij artikel 6 EVRM. De mogelijkheid om de StAB in te schakelen is een rechterlijke waarborg. Maar daarmee is niet automatisch ieder mogelijk onevenwicht opgeheven. Stel: de gemeentelijke taxateur begroot de schade op € 30.000. De taxateur van de burger komt gemotiveerd uit op € 70.000. De bestuursrechter schakelt vervolgens de StAB in en de door de StAB betrokken taxateur komt uit op € 35.000. Als vervolgens ook voor die laatste taxatie geldt dat de rechter daarop in beginsel mag afgaan en een afwijkende waardering van de deskundige van de burger op zichzelf onvoldoende is om eraan te twijfelen, blijft de principiële vraag bestaan. De bestuursrechter heeft dan nog steeds niet noodzakelijk inhoudelijk beslist welke waardering het meest overtuigend is.

De StAB en de beantwoording van rechtsvragen

Een afzonderlijke vraag is of de StAB in planschade- en nadeelcompensatieprocedures steeds de geëigende rechterlijke deskundige is. Daarbij moet naar mijn mening allereerst een scherp onderscheid worden gemaakt tussen rechtsvragen en deskundigenvragen.

De beantwoording van rechtsvragen behoort tot de kerntaak van de rechter zelf. Van een bestuursrechter mag worden verwacht dat hij beschikt over de juridische vakkennis die noodzakelijk is om het toepasselijke recht vast te stellen, uit te leggen en op het voorliggende geschil toe te passen. Wanneer bijvoorbeeld moet worden vastgesteld welk overgangsrecht van toepassing is, hoe een wettelijke bepaling moet worden uitgelegd, welke juridische maatstaf voor causaliteit geldt of welke juridische uitgangspunten voor de schadevergelijking gelden, behoort de rechter daarover zelf te beslissen.

De inschakeling van een deskundige op grond van artikel 8:47 Awb heeft een andere functie. Zij is aangewezen wanneer voor de beoordeling van het geschil bijzondere niet-juridische deskundigheid noodzakelijk is waarover de rechter redelijkerwijs niet zelf behoeft te beschikken. Wanneer een voor de uitkomst beslissende rechtsvraag aan de StAB wordt voorgelegd, rijst daarom naar mijn mening een fundamentelere vraag dan alleen of de StAB voldoende deskundig is. De vraag is of een dergelijke rechtsvraag überhaupt aan een deskundigenorganisatie behoort te worden voorgelegd. Een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang veronderstelt naar mijn mening dat de rechter zijn rechtsprekende taak zelf uitoefent. De vaststelling, uitleg en toepassing van het recht behoren tot de kern van die taak.

De StAB en taxatietechnische vragen

Een andere situatie doet zich voor wanneer het geschil niet draait om een rechtsvraag, maar om de taxatie. Dan is deskundigenbijstand juist wél aangewezen. Maar daarmee ontstaat een andere vraag: is de StAB voor een zuiver taxatietechnisch geschil wel de meest geëigende deskundige? De StAB zal in beginsel in planschade- en nadeelcompensatiezaken voor het taxatietechnische onderdeel een externe taxateur inschakelen. De bestuursrechter benoemt dan de StAB als deskundige, waarna de StAB voor het onderdeel dat beslissend kan zijn voor de omvang van de schade een derde inschakelt. Dat roept naar mijn mening een gerechtvaardigde vraag op. Wanneer het geschil uitsluitend of hoofdzakelijk betrekking heeft op de waardering van de onroerende zaak, waarom benoemt de bestuursrechter dan niet rechtstreeks een aantoonbaar gekwalificeerde en onafhankelijke taxateur?

Daarbij komt de vraag naar de specifieke deskundigheid opnieuw in beeld. Wanneer een externe taxateur wordt ingeschakeld, moet naar mijn mening objectief kunnen worden vastgesteld dat deze niet alleen beschikt over algemene taxatiedeskundigheid, maar ook over de kennis en ervaring die voor de concrete planschade- of nadeelcompensatiezaak noodzakelijk zijn.

De StAB kan bij multidisciplinaire geschillen een nuttige functie vervullen. Maar dat betekent nog niet dat zij voor ieder type geschilpunt automatisch de meest geëigende deskundige is. De aard van de vraag zou naar mijn mening bepalend moeten zijn voor de deskundigheid die de bestuursrechter inschakelt: een rechtsvraag behoort bij de rechter, een taxatietechnische vraag bij een gekwalificeerde taxateur en een multidisciplinaire feitelijk-technische vraag kan aanleiding geven voor inschakeling van de StAB.

Artikel 6 EVRM

Daarmee komen we terug bij de kern van de vraag naar de rechterlijke toetsing. De bestuursrechter beoordeelt bij deskundigenbewijs in belangrijke mate of het deskundigenonderzoek waarop hij zich baseert voldoende zorgvuldig, inzichtelijk en concludent is. Maar is die wijze van toetsing voldoende onder artikel 6 EVRM? Ik wil daarop niet te snel een ontkennend antwoord geven.

De interessantere vraag blijft naar mijn mening: Is de inrichting van het systeem als geheel zodanig dat een burger een reële mogelijkheid heeft om een deskundigenoordeel waarop het bestuursorgaan of de bestuursrechter zwaar leunt effectief te bestrijden, wanneer een afwijkende waardering door een eigen deskundige op zichzelf onvoldoende is om aan dat deskundigenoordeel te twijfelen? Dat is uiteindelijk de vraag naar equality of arms.

Daarmee komt ook de vraag op of schadevergoedingsgeschillen over waardevermindering misschien beter bij de civiele rechter zouden passen. In het civiele proces is de bewijsrechtelijke verhouding anders ingericht. Partijen brengen hun eigen deskundigenbewijs in en de rechter kan daarnaast zelf een deskundige benoemen. Toch zou ik niet onmiddellijk concluderen dat planschade en nadeelcompensatie daarom naar de civiele rechter moeten worden overgeheveld.

Eerst moet naar mijn mening een andere vraag worden beantwoord: kan het bestuursrecht zelf voldoende effectieve rechtsbescherming bieden wanneer de rechter de taxatietechnische geschilpunten intensiever beoordeelt en bij wezenlijke verschillen tussen gelijkwaardige deskundigen daadwerkelijk onderzoekt welke waardering het meest overtuigend is? Om dat te bewerkstelligen, dient naar mijn mening te worden heroverwogen of de bestuursrechter bij een wezenlijk en gemotiveerd verschil tussen gelijkwaardige deskundigen kan volstaan met de beoordeling of het gevolgde deskundigenadvies voldoende zorgvuldig, inzichtelijk en concludent is, of dat van hem mag worden verlangd dat hij daadwerkelijk beoordeelt welke waardering het meest overtuigend is.

Dit artikel is ook gepubliceerd op LinkedIn