Actieve risicoaanvaarding en voorzienbaarheid onder hoofdstuk 15 Omgevingswet; wat is er werkelijk veranderd?

Actieve risicoaanvaarding en voorzienbaarheid onder hoofdstuk 15 Omgevingswet; wat is er werkelijk veranderd?

Sinds de inwerkingtreding van hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is veel aandacht uitgegaan naar de nieuwe wijze waarop indirecte nadeelcompensatie wordt vastgesteld. De klassieke planologische vergelijking uit de Wet ruimtelijke ordening heeft bij vergunningplichtige ontwikkelingen plaatsgemaakt voor een vergelijking tussen de bestaande feitelijke, legale situatie en de situatie die ontstaat na uitvoering van de vergunde activiteit.

Over die nieuwe schadevergelijking is inmiddels veel geschreven. Veel minder aandacht bestaat echter voor een andere vraag die naar mijn mening minstens zo belangrijk is. Wat is onder de Omgevingswet eigenlijk veranderd aan het leerstuk van de voorzienbaarheid van schade, oftewel de actieve risicoaanvaarding?

Mijn voorlopige conclusie is dat de wetgever op dit punt aanzienlijk minder heeft gewijzigd dan op het eerste gezicht wellicht wordt gedacht.

Waarom is deze vraag zo belangrijk? De vraag naar actieve risicoaanvaarding raakt niet alleen de toepassing van artikel 15.5 van de Omgevingswet. Zij raakt, naar mijn mening, ook de kern van de nieuwe systematiek van hoofdstuk 15 van de Omgevingswet. De wetgever heeft immers bewust afscheid genomen van de klassieke planologische vergelijking en gekozen voor een vergelijking tussen de bestaande feitelijke, legale situatie en de situatie die ontstaat na de vergunde activiteit. Tegelijkertijd rijst de vraag welke betekenis nog toekomt aan het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak wanneer moet worden beoordeeld of een nadelige ontwikkeling voorzienbaar was.

Dit speelt vooral in de situatie dat het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de aankoop tevens het planologische regime vormt dat, via het overgangsrecht, nog steeds geldt op het moment waarop de omgevingsvergunning wordt verleend en daarmee het juridische uitgangspunt vormt voor de vergelijking tussen de bestaande feitelijke situatie en de vergunde situatie. Juist in die situatie lijkt de voorzienbaarheidsleer opnieuw betekenis toe te kennen aan hetzelfde planologische regime waarvan de wetgever de planologische vergelijking juist heeft willen verlaten. Dat roept de vraag op of daarmee via de actieve risicoaanvaarding niet alsnog een deel van de planologische vergelijking terugkeert. Mijn voorlopige antwoord luidt bevestigend, maar uitsluitend voor de beoordeling van de actieve risicoaanvaarding. Daarmee keert de oude planologische vergelijking niet terug als uitgangspunt voor de schadevaststelling. De schadevergelijking en de actieve risicoaanvaarding betreffen immers twee verschillende juridische beoordelingskaders. De eerste vraag betreft de omvang van de schade. De tweede vraag betreft de verwachtingen die een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop mocht hebben.

Juist daarom meen ik dat het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de aankoop ook onder hoofdstuk 15 Omgevingswet nog steeds een zelfstandige rol kan spelen bij de beoordeling van de voorzienbaarheid, zonder dat daarmee de planologische vergelijking als uitgangspunt voor de schadevaststelling terugkeert. Uit de parlementaire geschiedenis van de Invoeringswet Omgevingswet blijkt dat de wetgever ten aanzien van de actieve risicoaanvaarding nadrukkelijk heeft aangesloten bij de bestaande rechtspraak. De wetgever beschrijft daarin de situatie waarin een koper ten tijde van de aankoop rekening had kunnen houden met een toekomstige nadelige ontwikkeling, omdat deze was neergelegd in een voldoende concreet en openbaar gemaakt beleidsvoornemen. De ratio daarachter is bekend. Een redelijk denkend en handelend koper heeft op dat moment immers de mogelijkheid om met een dergelijke ontwikkeling rekening te houden bij de aankoopprijs van de onroerende zaak. De wetgever koppelt dit rechtstreeks aan artikel 4:126, tweede lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin de actieve risicoaanvaarding inmiddels wettelijk is verankerd. Er zijn naar mijn mening dan ook geen aanwijzingen dat de wetgever met hoofdstuk 15 Omgevingswet het bestaande leerstuk van de actieve risicoaanvaarding fundamenteel heeft willen wijzigen.

Integendeel. Juist doordat de wetgever expliciet heeft gekozen voor continuïteit van de bestaande voorzienbaarheidsleer, moet terughoudend worden omgegaan met de veronderstelling dat bestaande bronnen van voorzienbaarheid door de invoering van de Omgevingswet hun betekenis zouden hebben verloren. Een dergelijke fundamentele wijziging had naar mijn mening expliciet uit de wet of uit de parlementaire geschiedenis moeten blijken. De wetgever heeft één belangrijke uitzondering geïntroduceerd. Artikel 15.5 Omgevingswet bevat een bijzondere regeling voor de consument die een tot woning bestemde onroerende zaak koopt na de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan.

Deze regeling moet naar mijn mening worden gelezen tegen de achtergrond van een andere fundamentele keuze die de wetgever heeft gemaakt. Onder het nieuwe stelsel vormt het omgevingsplan bij indirecte schade niet langer de schadeveroorzakende gebeurtenis. De wetgever heeft ervoor gekozen het schadevergoedingsmoment door te schuiven naar de omgevingsvergunning of naar de activiteit waarmee de ontwikkeling daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Daardoor kan een consument een woning kopen nadat een omgevingsplan is vastgesteld of gewijzigd, terwijl de daarin mogelijk gemaakte ontwikkeling nog niet is vergund en de verkoper nog geen aanspraak op nadeelcompensatie kon doen gelden. Juist voor die situatie heeft de wetgever artikel 15.5 Omgevingswet ingevoerd. De wetgever noemt deze regeling in de parlementaire geschiedenis uitdrukkelijk de keerzijde van het doorschuiven van het schadevergoedingsmoment. Daaruit volgt naar mijn mening dat de bescherming van de consumentenkoper niet ruimer moet worden uitgelegd dan de situatie waarvoor zij is geschreven. De bijzondere bescherming ziet uitsluitend op de voorzienbaarheid die voortvloeit uit de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan.

Dat is ook logisch. Juist de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan vormt onder de Omgevingswet op zichzelf geen titel voor nadeelcompensatie, terwijl daardoor wel schaduwschade kan ontstaan. De wetgever heeft die schaduwschade willen ondervangen door de consumentenkoper tegen actieve risicoaanvaarding te beschermen. Dat betekent echter niet dat oudere zelfstandige bronnen van voorzienbaarheid hun betekenis verliezen. Wanneer een toekomstige ontwikkeling reeds vóór de vaststelling of wijziging van het omgevingsplan voorzienbaar was op grond van een structuurvisie, een gebiedsvisie, een ander voldoende concreet en openbaar gemaakt beleidsvoornemen of, voor zover daarop het overgangsrecht van toepassing blijft, het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de aankoop, wordt de actieve risicoaanvaarding immers niet gebaseerd op het omgevingsplan, maar op een oudere zelfstandige bron.

Naar mijn mening staat artikel 15.5 Omgevingswet daarom er niet niet aan in de weg dat dergelijke oudere bronnen van voorzienbaarheid ook aan de consumentenkoper kunnen worden tegengeworpen. De bescherming van artikel 15.5 strekt immers uitsluitend tot het neutraliseren van de gevolgen van de nieuwe systematiek van hoofdstuk 15 Omgevingswet, waarbij het schadevergoedingsmoment wordt doorgeschoven van het omgevingsplan naar de omgevingsvergunning of de activiteit.

Conclusie.

Mijn conclusie luidt dan ook dat de Omgevingswet het leerstuk van de actieve risicoaanvaarding niet fundamenteel heeft gewijzigd. De hoofdregel van artikel 4:126 Awb blijft het uitgangspunt.

Artikel 15.5 Omgevingswet vormt daarop een bijzondere uitzondering, die rechtstreeks samenhangt met het doorschuiven van het schadevergoedings- moment van het omgevingsplan naar de omgevingsvergunning of de activiteit.

Artikel 15.5 Omgevingswet beschermt de consumentenkoper niet tegen voorzienbaarheid als zodanig. De bepaling beschermt uitsluitend tegen actieve risicoaanvaarding die haar grondslag vindt in de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan, juist omdat de wetgever het schadevergoedingsmoment in die specifieke situatie heeft doorgeschoven naar de omgevingsvergunning of de activiteit.

Dat laat onverlet dat oudere, zelfstandige bronnen van voorzienbaarheid, zoals structuurvisies, gebiedsvisies, andere voldoende concrete en openbaar gemaakte beleidsvoornemens en, voor zover daarop het overgangsrecht van toepassing blijft, het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de aankoop, naar mijn mening hun zelfstandige betekenis behouden.

 

Dit artikel is ook gepubliceerd op LinkedIn